Время бежит очень быстро, и не всегда успеваешь оглянуться назад, осмыслить и проанализировать прошедшее, оценить достижения, проанализировать ошибки и сделать из них выводы.
Почему я хочу вернуться на 30 лет назад?
Приведу высказывание русского историка Василия Осиповича Ключевского: «Прошедшее нужно знать не потому, что оно прошло, а потому, что, уходя, не умело убрать своих последствий».
Тюменская областная Дума рождалась в сложнейших политических условиях в 1993-1994 годах. Возникает вопрос, а причем здесь 1993 год, ведь выборы депутатов областной Думы состоялись 6 марта 1994 года, а первое заседание прошло 6 апреля.
Вспомним события второй половины 1993 года. Это было время острейшего политического кризиса, вызванного противостоянием Съезда народных депутатов, его постоянно действующего органа Верховного Совета и Президента Российской Федерации Бориса Ельцина. Противостояние было вызвано противоположными подходами к вопросу принятия и реализации социально-экономической политики президента, который настаивал на смене экономического курса страны, предполагавшего быструю приватизацию общенародной собственности, приоритет исполнительной власти над представительной и законодательной.
Борис Ельцин 31 сентября 1993 года издает Указ №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Указом упразднялась действующая законодательная власть – Съезд народных депутатов и Верховный Совет, временно в России вводилось прямое президентское правление.
Противостояние Верховного Совета и президента 3-4 октября 1993 года переросло в вооруженное столкновение, закончившееся обстрелом здания Верховного Совета, разгоном Съезда народных депутатов и Верховного Совета России.
Уже 9 октября 1993 года Борис Ельцин издает Указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления». В соответствии с ним предписывалась упразднить Советы народных депутатов на региональном уровне (края, области, автономной области и округа) и провести выборы в новые органы представительной власти регионов.
Досрочные выборы
Тюменский областной Совет народных депутатов еще до названного президентского указа 7 октября 1993 года принял решение о досрочных выборах в «новый представительный орган власти области, который будет работать на постоянной основе».
14 октября 1993 года облсовет провел последнюю сессию в своем созыве, но решение о самороспуске и прекращении полномочий сессия не приняла, а было принято решение в виде обращения областного совета к жителям региона: «Мы приняли решение о досрочных выборах в представительный орган области, чтобы обеспечить его необходимым доверием избирателей, так как сегодня есть силы, которые заявляют, что областной Совет народных депутатов не выражает мнение жителей области. Чтобы обеспечить кредит доверия представительному органу власти и тем самым предоставить правовую возможность в полном объеме защищать население. Призываем избирателей принять активное участие в выборах».
Тем не менее, постоянно действующий орган областного Совета народных депутатов XXI созыва – малый совет – продолжал работать и выполнять ряд своих полномочий: принятие нормативных правовых актов в пределах компетенции, контрольные функции, а именно: отчет исполнительной власти области об исполнении бюджета области.
Основное внимание малого совета было уделено подготовке нормативных актов, необходимых для проведения выборов на территории области. Окружные Советы народных депутатов Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов были распущены и прекратили свою деятельность.
Для Тюменского региона ситуация с выборами осложнялась тем, что Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа с подписанием Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеративными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республики, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов от 31 марта 1991 года имели равные между собой полномочия в отношениях с Российской Федерацией в пределах своей компетенции.
В проекте Конституции России, подготовленном Конституционным совещанием и вынесенном для принятия на референдуме граждан на 12 декабря 1993 года, в части 4 статьи 66 содержалось положение: «4. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти края или области».
Поскольку Конституция была еще не принята, вопросы взаимоотношений между органами государственной власти трех субъектов по вопросам выборов в октябре 1993 года не были урегулированы, и главный вопрос по выборам нового законодательного органа государственной власти Тюменской области по участию населения автономных округов в выборах депутатов не был решен. Этот вопрос стал главной задачей малого совета.
Как можно было решить данную задачу?
Обсуждались два направления: первое – согласовать с органами власти Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов участие населения, проживающего в автономных округах, в выборах депутатов законодательного органа власти Тюменской области путем заключения договора.
Но представительные органы власти Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов уже прекратили свое существование, так как были распущены, а главы исполнительной власти не имели намерения заключать такой договор. Более того, оценивая правовую силу договоров, не было гарантий, что при заключении договора он будет выполнен.
Вопросы правового регулирования проведения выборов депутатов законодательных органов субъектов России устанавливались указами президента.
Указ от 9 октября 1993 года №1617 «О реформе представительных органов власти» не содержал положений об участии населения автономных округов в выборах депутатов краев, областей, в состав которых входят соответствующие автономные округа.
Второе. Было решено малым советом пойти по пути внесения дополнений в указ президента об урегулировании вопроса участия населения автономных округов, входящих в состав края, области, в выборах депутатов законодательного органа власти края, области.
Малый совет подготовил обращение на имя Сергея Шахрая, занимавшего с 3 марта 1993 года пост председателя Государственного комитета по делам Федерации и национальностей, с 3 июня 1993 года он также являлся официальным представителем президента в Конституционном совещании по разработке проекта Конституции.
Почему обращались именно к Сергею Шахраю?
Во-первых, учитывали его должность. Во-вторых, Сергей Шахрай в ходе работы Конституционного совещания поддержал предложения представителей краев, областей, в состав которых входят автономные округа. В проект Конституции (раздел «Федеративное устройство»), подготовленные представителями Конституционного совещания от Тюменской области (Владимир Ульянов, Юрий Конев), включили дополнения в статью 65 в редакции: «Автономный округ может входить в край, область. Особенности правового статуса края (области), в состав которого входят автономные округа, определяются федеральным законом об основах регулирования взаимоотношений краев (областей) и входящих в их состав автономных округов, федеральными законами о крае (области). Особенности правового статуса автономного округа определяются федеральными законами. Правовой статус республики, края, области, автономной области, автономного округа не может быть изменен без их согласия».
Данное предложение поддержал председатель окружного Совета Ханты-Мансийского автономного округа Валерий Чурилов, возглавлявший тогда Ассоциацию автономных округов с условием, что в проект Конституции будет включена норма о возможности принятия федерального закона об автономной области, автономном округе.
В действующей Конституции России эти предложения нашли отражение в части 3 и части 4 статьи 66.
Судьбоносный указ
Борис Ельцин 27 октября 1993 года подписал Указ №1765 «Об утверждении основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа».
В преамбуле указа отражено, что в нем учтены замечания и предложения, поступившие от ряда субъектов Российской Федерации.
В основных положениях в пункте 4 статьи 3 указано: «Выборы в представительные органы государственной власти краев, областей, в состав которых входят автономные округа, проводятся на всей территории края, области, включая территорию соответствующих автономных округов».
В пункте 1 статьи 7 указано: «Одномандатные избирательные округа охватывают в совокупности всю территорию края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, а в краях, областях, в состав которых входят автономные округа, также и территорию соответствующих автономных округов».
Пункт 4 статьи 16 «Полномочия избирательной комиссии края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» гласит: «Положение об избирательной комиссии края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается соответствующим представительным органом государственной власти, а если его полномочия досрочно прекращены, то главой соответствующей администрации».
Пунктом 2 предписано: «Рекомендовать органам государственной власти краев, областей, города федерального значения, автономной области, автономных округов разработать и принять соответствующие положения с учетом основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденных настоящим указом».
Также в указе установлены сроки деятельности избранных депутатов Советов народных депутатов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов: «считать полномочия прекращенными со дня выборов в соответствующие представительные органы государственной власти» (пункт 3 указа).
Таким образом, Тюменский областной Совет XXI созыва продолжал свою работу до дня выборов депутатов законодательного органа государственной власти Тюменской области.
Малый совет региона, проходивший 10 ноября 1993 года, назначил выборы депутатов на 6 марта 1994 года, а также принял положение о выборах в представительный орган государственной власти Тюменской области в соответствии с основными положениями, утвержденными Указом Президента РФ № 1844 от 6 ноября 1993 года.
В своем положении о выборах малый Совет установил численность депутатов законодательного органа государственной власти в количестве 25 человек по числу одномандатных округов.
Вопрос о названии вновь выбранного законодательного органа был оставлен малым советом на усмотрение вновь избранных депутатов.
Выборы
Выборы депутатов прошли 6 марта 1994 года. Депутаты были избраны в 17 избирательных округах из 25, в 8 округах выборы признали несостоявшимися из-за низкой явки избирателей. Тем не менее, законодательный орган власти области считался избранным, поскольку в него вошло более двух третей численности депутатского корпуса. Депутаты определились с названием – Тюменская областная Дума.
В думе первого созыва 11 депутатов представляли население муниципальных образований юга Тюменской области, 11 депутатов – население Ханты-Мансийского автономного округа, три депутата – население Ямало-Ненецкого автономного округа.
Среди избранных шесть депутатов думы были ранее депутатами Тюменского областного Совета народных депутатов XXI созыва, в том числе Николай Барышников, избранный председателем областной думы первого созыва; Владимир Богданов, генеральный директор акционерного общества «Сургутнефтегаз»; Валерий Бугаев, глава Тюменского района; Виктор Городилов, генеральный директор объединения «Ноябрьскнефтегаз»; Ахтям Каюмов, президент АО «Тюменский торговый дом»; Виктор Рейн, председатель Ишимского городского Совета народных депутатов.
Среди депутатов первого созыва областной Думы 10 были руководителями крупных заводов, в их числе Владимир Богданов, Виктор Городилов, Хаким Гумерский, Алексей Кондратюк, Григорий Поляков, Александр Попов, Руслан Угрюмов, Владимир Юдин.
Таким образом, дума первого созыва сохранила преемственность с деятельностью областного Совета народных депутатов XXI созыва: 24% депутатов работали в облсовете, а также отличалась значительным опытом в производственной деятельности - 40% депутатов возглавляли крупные предприятия, являлись ответственными за последствия принимаемых решений. Следует отметить, что депутаты первого созыва не стали отвергать то, что наработал областной совет. Более того, депутаты приняли постановление об объявлении областной думы правопреемником областного Совета народных депутатов XXI созыва и тем самым признали принятые областным советом нормативные правовые акты действующими на территории области, если они не противоречили законодательству, особенно это касалось вопросов взаимоотношений с органами власти Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.
Цивилизованным путем и безболезненно
Председатель областного Совета народных депутатов Владимир Ульянов в своем выступлении на первом заседании областной Думы отметил: «Тюменская область явилась тем регионом, где передача власти от областного Совета народных депутатов областной Думе произошла цивилизованным путем и безболезненно». Тюменская областная Дума первого созыва заложила основу законодательства области, приняв ее Устав – основной закон субъекта Федерации, и более 140 законов, регулирующих деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления.
В мае 1995 года областная Дума вышла в Государственную Думу с законодательной инициативой по проекту федерального закона «Об основах отношений края, области и автономного округа, находящегося в их составе». Проект закона разрабатывался по заданию областной Думы Центром стратегии регионального развития Тюменской области и был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации. Поступил на подпись Борису Ельцину, но был отклонён президентом в связи с постановлением Конституционного суда от 14 июля 1997 года №12-п по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции положения о вхождении автономного округа в состав края, области, что означает, что население и территория автономного округа, входящего в состав края, области, являются частью населения и территории края, области, при этом автономные округа сохраняют свой статус субъектов России.
Поскольку постановление Конституционного суда о толковании норм Конституции обладает более высокой юридической силой по отношению к федеральному закону, то логично, что президент отклонил Федеральный закон «Об основах отношений края, области и автономного округа, находящегося в их составе».
Обращение Тюменской областной Думы о толковании положений части 4 статьи 66 было направлено в Конституционный Суд 18 октября 1995 года и рассмотрено 14 июля 1997 года.
Таким образом, областная Дума первого созыва, действуя целенаправленно, добилась правового урегулирования взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов на самом высоком юридическом уровне.
К заслугам депутатов первого созыва следует отнести и усилия, направленные на формирование совещательно-консультативных органов государственной власти трех субъектов (Совет трех дум).
Депутаты последующих созывов, опираясь на основы законодательства области, принятые думой первого созыва, а также на практику организации ее работы, продолжили конструктивную законотворческую и практическую деятельность в интересах населения Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.
Владимир Ульянов, заслуженный юрист РФ, заместитель председателя,
председатель Тюменского областного Совета народных депутатов XXI созыва (1990-1994 годы),
депутат Тюменской областной Думы V-VII созывов